U predizborno vrijeme praksa koju malo koji aspirant za osvajanje predstavničke i izvršne vlasti zaobilazi je objavljivanje programa rada.
Iako građani u pravilu nisu vični čitanju programa, programi su tu, poput odojka na božićnoj trpezi. Kakvi bili da bili oni moraju biti tu, svekolikom pučanstvu ponuđeni na uvid – x stranaka – x programa. Pa, tko voli – nek’ izvoli!
A što u njima piše? E to je već malo ozbiljnije pitanje. A mudraci rekoše kako je daleko teže napisati brzojav od pisma. A i vještom piscu zna biti izazov na malo prostora ugurati puno smislenih, a u ovom slučaju lažnih i neostvarivih obećanja.
Pa sam se tako, eto, i sam uputio u avanturu i pristupio čitanju Programa. Naravno, onih dijelova za koje uobražavam da nakon četrdeset godina radnog staža, od toga osamnaest kao čelnik upravnog tijela za financije glavnog nam grada Zagreba, o temi imam nešto više spoznaje od prosječnog građanina.
Započeo sam s Programom favorizirane političke platforme – Možemo!
Dojam: izvana gladac – unutra jadac.
Mišljenja sam da bi programi čitatelju trebali ukazati na buduća rješenja određenih otvorenih pitanja, dok se ovaj nemušt i nedorečen Program, na politički jeftino obojen način, uglavnom bavi prošlošću.
Tako se u tom i takvom „Programu zelene ljevice za Zagreb“ u glavi „Gospodarstvo grada kao motor promjene“, i poglavlju „Proračun Grada i drugi izvori financiranja“ pokušava umjesto programskih smjernica, na stručno neprihvatljiv način, koristeći u tu svrhu nespojive pokazatelje, kod čitatelja stvoriti dojam nesposobnosti aktualne gradske vlasti da upravlja gradskim novcem. Evo i argumenata.
Tvrdi se da je: „U pet godina proračun Grada Zagreba, ne računajući proračunske korisnike, porastao za ~35 % (sa 7,1 na 9,5 milijardi kuna)“.
Kojih se to pet godina analizira? Ne zna se?! Pretpostavio sam da je riječ o posljednjih pet godina, od 2016. do 2020. Pogledajmo stoga što o tome kažu relevantne činjenice.
Dakle, autor uratka ukazuje na petogodišnje a uspoređuje šestogodišnje razdoblje, 2021. (9.505,33 mil. kn) sa 2016. (7.145,00 mil. kn)?! Hm, hm, događa se to… godina više ili manje, pa što onda…!
Istinit je, naime, i ispravan podatak da je u petogodišnjem razdoblju od 2016. do 2020. planirani proračun rastao za 117,25 indeksnih poena ili 17,25%, po prosječnoj stopi od 4,06% a ne kako autor kaže za ~35 %!
Svaki je proračun, pa tako i zagrebački, najkraće rečeno plan prihoda i rashoda za neko vremensko razdoblje. To svakako treba imati u vidu, posebno kada se želi za neko promatrano razdoblje izvesti dinamička analiza. Plan se može i ne mora ostvariti pa je izvršenje plana daleko pouzdanije za mjerenje dinamike i donošenje odgovarajućih zaključaka. A u tu svrhu na dispoziciji su „samo“ četiri godine, od 2016. do 2019. Podaci o izvršenju proračuna za 2020. Gradskoj će skupštini biti dostavljeni na razmatranje tek koncem rujna 2021.
A onda se slavodobitno zakucava: „a ukupno je s proračunskim korisnicima porastao za 60% (s 8,8 na 14 milijardi kuna), odnosno ~10 % godišnje.“, zanemarujući pritom da su na toliki rast u autorovom „petogodišnjem“ a stvarno šestogodišnjem razdoblju utjecali zakonom preneseni prihodi proračunskim korisnicima u zdravstvu, što je u petogodišnjem razdoblju od 2016. do 2020. kod proračunskih korisnika rezultiralo indeksom od 225,53 poena i prosječnom godišnjom stopom od 22,55% a do 2021. indeksom od 266,13 poena i prosječnom godišnjom stopom od 27,72%. Naravno da je slijedom navedenog i indeks rasta ukupno planiranog proračuna za razdoblje od 2016. do 2020. bio 138,08 poena (38,08%) i od 2016. do 2021. 158,64 poena (58,64%) a ne 60%, kako ističe autor. Ukupna je, pak, prosječna stopa rasta za ista razdoblja za navedene planove proračuna 8,40% odnosno 12,22%.
Autoru, usput, preporučujem da čim prije osvježi svoja znanja za izračunavanje prosječne stope rasta/pada.
Potom, autor mudro zaključuje: „Takav rast proračuna nije u skladu s rastom nominalnog BDP-a Zagreba, koji je od 2014. do 2017. rastao u prosjeku ~2 % godišnje.“
E, sad se autor vratio dvije godine unatrag. U 2014. I, gle čuda, analizira četverogodišnje razdoblje od 2014. do 2017., uspoređujući prosječni godišnji stvarni rast nominalnog BDP-a Zagreba tog razdoblja od 2% s planskim pokazateljima rasta gradskog proračuna za šestogodišnje razdoblje od 2016. do 2021.?! Stvarne pokazatelje jednog razdoblja uspoređuje s planskim pokazateljima drugog razdoblja. O tome da je kategoriju BDP teško povezati sa planom proračuna ne bih ovom prigodom. U svakom slučaju ovaj doprinos „ekonomskoj misli“ treba „svesrdno pozdraviti“. Možda i nagraditi?
Tekst naprosto vrvi od besmislica. Još samo dvije i ne bih više.
Kaže tako mudri autor: „Neposredno nakon izbora naručit ćemo vanjsku neovisnu financijsku reviziju da bismo ustanovili stvarno stanje gradskih financija.“
E sad, što pisac smatra vanjskom neovisnom revizijom? Znači li to da Državni ured za reviziju koji svake godine revidira poslovanje Gradske uprave nije vanjska revizija? Naravno jest. I da nije neovisna? Teško prihvatljivo. Da su ovisne i rating agencije Standard & Poor’s i Moody’s, koje jednom do dva puta godišnje provjeravaju financijski položaj Grada i trgovačkih društava u gradskom vlasništvu? O kome su, pak, one ovisne?
Zatim: „Unaprijedit ćemo transparentnost prezentacije proračuna i izvršenja proračuna te ćemo je spustiti do 4. razine.“ U kom je smislu transparentnost upitna? Zato što se proračun planira, sukladno zakonu na propisanoj 3. razini a i već izvještava na 4. razini?! Uz to, Gradu Zagrebu već više godina zaredom Institut za javne financije dodjeljuje priznanje kao najtransparentnijoj jedinici lokalne samouprave!
I tako dalje, i tako dalje…
A istina, nažalost, leži u sasvim drugom grmu. O tome ovi mudri i umni inovatori i spasitelji ni riječi.
Taj grm su zakoni koji propisuju naplatu i raspodjelu poreznih prihoda koji u Zagrebu čine između dvije šestine i tri četvrtine proračuna i čije su česte promjene dovele do dramatičnog stagniranja, posebno u posljednjih desetak godina kada su prema nalazu opisanom i potvrđenom u znanstvenoj studiji Centra za lokalni ekonomski razvoj Ekonomskog fakulteta Sveučilišta u Rijeci iz travnja 2020. „Analiza utjecaja promjene propisa na porezne prihode Grada Zagreba“, uvaženih autora: doc.dr.sc. Marka Primorca, prof.dr.sc. Hrvoja Šimovića, izv.prof.dr.sc. Saše Drezgića i Marije Davidović, mag.oec. Iz opsežne znanstvene analize izdvojiti ću i citirati samo dio njihovog zaključaka:
„Grad Zagreb je, kao lokalna jedinica s najvećim fiskalnim kapacitetom u Republici Hrvatskoj, ali i grad sa statusom županije koji u okviru svoga samoupravnog djelokruga obavlja poslove iz djelokruga grada i djelokruga županije, od 2001. godine preuzeo financiranje decentraliziranih funkcija. Zbog čestih promjena zakona kojima se regulira financiranje lokalnih jedinica dolazi do nestabilnosti sustava, otežanog proračunskog planiranja i poteškoća u učinkovitom financiranju prenesenih ovlasti.
Prosječni ukupni prihodi i primici Grada Zagreba u razdoblju od 2002. do 2018. iznose 6,4 milijardi kuna, dok su ukupni rashodi i izdaci prosječno 6,5 milijardi kuna. Grad uglavnom karakterizira manjak proračunskih prihoda dok su rast proračunskih rashoda i fiskalna nestabilnost posebno izraženi od 2009. godine ulaskom Republike Hrvatske u dugu gospodarsku i financijsku krizu. Manjak proračunskih prihoda tada doseže vrijednost od 717 milijuna kuna. Porezni prihodi čine 75% prihoda Grada, a gotovo dvije trećine gradskih prihoda čine prihodi od prireza i poreza na dohodak. Stoga izmjene propisa kojima se regulira porez na dohodak ili financiranje JLP(R)S iz ovog izvora imaju značajan utjecaj na prihode Grada. U posljednjih desetak godina dogodile su se značajne promjene u sustavu financiranja JLP(R)S. Posebno su značajne bile promjene u raspodjeli prihoda od poreza na dohodak; promjene poreza na dohodak u elementima koji determiniraju visinu poreznog opterećenja kao što su osobni odbitak, izmjena poreznih razreda i stopa ili pak proširenje osnovice u kontekstu oporezivanja dohodaka od kapitala (dividende, kamata i kapitalnih dobitaka); promjene kod poreza na dobit (samo za razdoblje do 2007. godine kada je porez na dobit bio prihod JLP(R)S) i promjene kod poreza na promet nekretnina.
Koliko su se navedene promjene negativno odrazile na financijsku poziciju Grada potvrđuje i činjenica kako su prihodi poslovanja u 2008. iznosili 7,1 milijardu kuna, a 2018., dakle 10 godina kasnije, tek 7,2 milijarde kuna (što je porast od oko 1,5%). Istovremeno su prihodi poslovanja cjelokupnog lokalnog javnog sektora (svih gradova i općina zajedno) porasli s 20 na 22,2 milijarde kuna – dakle za više od 10%. Prosječna stopa rasta prihoda poslovanja Grada Zagreba od 2002. do 2006. iznosila je 11,5%, a od 2007. do 2018. 1,5%.
Većina promjena koje su se negativno odrazile na kapacitet prikupljanja prihoda Grada Zagreba dogodila se nakon 2014. Stoga je u procjenama učinaka promjene propisa na prihode Grada Zagreba poseban naglasak upravo na tom razdoblju. Rezultati obavljenih analiza pokazuju kako bi Grad Zagreb, da je na snazi ostao isti zakonodavni okvir koji je bio na snazi 2014., u razdoblju od 2015. do 2019. godine, uprihodio ukupno preko 6 mlrd. kuna prihoda od poreza na dohodak od rada više nego što je doista ostvario.“
Za pametnog više nego dovoljno.
U tu svrhu priredio sam pregled dinamike i strukture poreznih prihoda Grada Zagreba u razdoblju od 2014. do 2020.
Iz pregleda je očito kako su prihodi od poreza na dohodak, u strukturi najizdašniji, koji fizičke osobe uplaćuju u proračun iz svojih primitaka, porastao s 3.918 mil. u 2014. na 4.070 mil. kn u 2020. Dakle, u 7 godina za svega 152 mil.
Na tu pojavu definitivno su najviše utjecale promjene u metodologiji obračuna poreza na dohodak. Neoporezivi dio rastao je sa 2.200,00 kn u 2014. na 4.000,00 kn u 2020. Isto tako značajne su promjene nastale u visini poreznih stopa i broju razreda. S 12%, 25% i 40% na 20% i 30%. Time su sukcesivno smanjivani prihodi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave a ponajviše Gradu Zagrebu kao najvećoj među njima.
Tome dakako valja pribrojiti i promjene u distribuciji koje su također imale negativan utjecaj. To se posebno odnosi na smanjenje namjenskih prihoda od poreza na dohodak za decentralizirane funkcije s 12% na 6% i to za osnovno školstvo, za srednje školstvo, za zdravstvo, za centre za socijalnu skrb, za domove za starije i nemoćne osobe i za vatrogastvo. Godišnje za gotovo 250 mil. kn!
Na koncu, postavlja se pitanje koju je korist zakonodavac želio polučiti. Odgovor je poprilično jednostavan i iz njihovog kuta gledano logičan. Država je ovim mjerama postupno postigla dva cilja: prvo, na teret opće potrošnje, dakle proračuna JLP(R)S, povećavala je osobnu potrošnja neutemeljenu u realnom gospodarskom razvoju i drugo, povećala svoje prihode od PDV-a. I to zvučno nazvala: „Porezna reforma“! Ideeeššš…!
Zaključno, s obzirom na to da su funkcije JLP(R)S zakonom definirane i ne mogu se jednostavno mijenjati i uskraćivati, a kako su i sukno i škare u rukama države, u ovoj našoj u Europi najcentraliziranijoj javno financijskoj stvarnosti, za sada se perspektiva vidi u stagnaciji, zaduženjima, eventualnom stavljanju u funkciju i/ili prodajom vrijednih nekretnina i sličnim oblicima premoštenja uz značajno podizanje kapaciteta za povlačenje sredstava (namjenskih!) iz EU-fondova.
Eto, o svemu tome od „našeg“ vrlog autora „Programa zelene ljevice za Zagreb“ ni riječi. Ili možda spremaju neko ugodno iznenađenje…
